在我的印象中，关于政府基建项目资本金的话题，已经交流过数不清的次数了，但是业务群里还是有人不断地反复问。因此，还是需要反复说……破孽化痴，三乘归一啊。
先拉平对齐一下。
任何项目启动，首先需要资本金，其他融资才能跟进。
除了永续债这个特殊融资品种，企业发行债券获得的债权融资不能作为资本金。
现在允许30%比例的每年地方政府年度新增专项债资金，可以作为项目资本金进行出资，无疑是一大政策突破。我敢说，这也是目前绝大部分地方政府启动高质量项目，尽快形成各级领导们喜闻乐见的“实物工作量”的唯一的资本金来源。
我国现在不同行业资本金比例不同，从15%到40%不等。政策层面出于风险防范、行业扶持等考虑，一直在动态提高或降低部分行业资本金比例。
专项债作为项目资本金的存量业务比例情况。企业预警通数据显示，2024年专项债作资本金比例仅7.6%，使用专项债作资本金比例最高的省份广西也仅达到15.6%。
一、项目资本金概念
源于1996年8月份国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发［1996］35号）。其中：
“二、……投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。”
“本通知中作为计算资本金基数的总投资，是指投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和，具体核定时以经批准的动态概算为依据。”
“三、投资项目资本金可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。对作为资本金的实物、工业产权、非专利技术、土地使用权，必须经过有资格的资产评估机构依照法律、法规评估作价，不得高估或低估。以工业产权、非专利技术作价出资的比例不得超过投资项目资本金总额的20% ，国家对采用高新技术成果有特别规定的除外。
投资者以货币方式认缴的资本金，其资金来源有：
（一）各级人民政府的财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金、”拨改贷” 和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、国有企业产权转让收入、地方人民政府按国家有关规定收取的各种规费及其它预算外资金；
（二）国家授权的投资机构及企业法人的所有者权益（包括资本金、资本公积金、盈余公积金和未分配利润、股票上市收益资金等）、企业折旧资金以及投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金；
（三）社会个人合法所有的资金；
（四）国家规定的其它可以用作投资项目资本金的资金。”
2019年12月份，国务院印发了《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号），对适当降低项目资本金比例和加强投资项目资本金管理提出一系列政策措施。国家发展改革委有关负责人就此回答了记者提出的问题。
一是进一步强调坚持和完善投资项目资本金制度的必要性。《通知》提出，投资项目资本金制度是我国投资管理中应当坚持和不断完善的基本制度，要求各地区、各部门、各单位要自觉遵守各项规定，切实发挥其在当前形势下促进有效投资和防范债务风险的作用。
二是以加强项目资本金核算管理为重点进行制度完善。《通知》对“项目资本金对项目来说是非债务性资金”这一本质属性，以及项目资本金制度的适用范围进行了明确。特别是在资本金管理上，与国际通行规则接轨，与我国的财务会计制度接轨，区分“设立独立法人的项目”和“未设立独立法人的项目”，对项目资本金的核算分别作出了规定。
三是适当下调基础设施项目最低资本金比例。《通知》规定，对港口、沿海及内河航运项目，项目最低资本金比例由25%下调为20%。同时，对其他补短板领域的基础设施项目，在达到合理收益水平和较强偿债能力的前提下，允许对项目最低资本金比例按照不超过5个百分点的幅度下浮。
四是对多渠道筹措项目资本金作出规定。《通知》提出，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金，并明确上述资本金的认定标准。同时，要求各级政府及有关部门要统筹使用各类财政资金筹集项目资本金，并按有关规定将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。
五是严格落实中央要求，强化防范风险。《通知》强调，项目借贷资金和不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金，不得作为项目资本金。筹措项目资本金不得违规增加地方政府隐性债务，不得违反国家有关国有企业资产负债率相关要求。
小结：
1、项目资本金对项目来说是非债务性资金，那就是权益性资金，会计核算纳入项目公司的法人财产-实收资本管理范畴。
2、专项债券资金可以作为符合条件的重大项目资本金，且不属于项目公司股东借款、“名股实债”等性质的资金。
3、专项债券资金的还本付息偿还责任在股东，在各级政府财政部门，不在项目公司。
按照大白话，资本金就是做生意的本钱，其回报机制是无期限、无还本，仅以资本利得实现还本金偿还和获取收益，资本亏损完毕乃至资不抵债后清盘。然后各回各家各找各妈。
法理上，出资股东在以公司制、有限合伙制与出资人股东名下其他资产在法律上，实现有限责任的法律隔离。在以全部法人资产清偿外部债务的顺序时，出资人股东处于所有权益主张人、内外部债权人的最后一棒。
另外，新公司法已经开始将注册制过渡为实缴制。这又加剧了存量城投公司资本实缴的法律责任期限安排。
过去给点开办费，挂个牌子就开始营业的城投公司，如果不能借此次再融资专项债的东风填平资本金实缴的坑，难道还要继续无所作为，混吃等死吗？
实际调研，有些基层财政部门因为预算支付缺口大，病急乱投医，或者直接违反专款专用规定，胡用乱用专项债资金，一鱼多吃；或者左出天际，机械执行专款专用，顾头不顾腚，蛮横给城投给银行胡乱布置资金使用方式；或者又卷又躺不作为，连书记市长出门谈工作都懒得带上。既当不好政，又当不好股东，被政府、市场两头扇耳光，未来堪忧啊。
二、专项债作为项目资本金的文件依据
按照现有专项债发、审、管、用、还的制度规定，各类专项债统一由省级财政代理发行和管理，并实际履行还本付息的兜底责任。
除了上述国务院资本金管理通知外，2019年6月10日中央两办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）明确了专项债券作为项目资本金的使用范围和条件。
《通知》明确，不得超越项目收益实际水平过度融资，要求地方政府将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。
《通知》明确政策界限，允许合法合规融资行为，避免各方因担心被问责而不作为，分别是：
一是金融机构依法合规支持专项债券项目配套融资，以及依法合规支持已纳入国家和省市县级政府及部门按规定权限完成审批或核准程序的项目。
二是发改牵头提出的其他补短板重大项目，凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的，不认定为隐性债务问责情形。
三是对金融机构支持存量隐性债务中的必要在建项目后续融资且不新增隐性债务的，也不认定为隐性债务问责情形。
2024年12月25日国办印发了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），提出实行专项债券投向领域“负面清单”管理、扩大专项债券用作项目资本金范围等17条措施。
其中：
地方政府专项债券禁止类项目清单（负面清单）
一、完全无收益的项目
二、楼堂馆所
（一）党政机关办公用房、技术用房；
（二）党校（行政学院）；
（三）培训中心；
（四）行政会议中心；
（五）干部职工疗养院；
（六）其他各类楼堂馆所。
三、形象工程和政绩工程
（一）巨型雕塑；
（二）过度化的景观提升和街区亮化工程；
（三）文化庆典和主题论坛场地设施；
（四）其他各类形象工程和政绩工程。
四、房地产等项目
（一）除保障性住房、土地储备以外的房地产开发；
（二）主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施。
五、一般竞争性产业项目
一般竞争性产业是指市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域。
地方政府专项债券可用作项目资本金的行业（正面清单）
一、铁路
二、收费公路
三、干线和东部地区支线机场
四、内河航电枢纽和港口
五、货运综合枢纽
六、城市停车场
七、天然气管网和储气设施
八、煤炭储备设施
九、城乡电网
十、新能源
十一、水利
十二、城镇污水垃圾收集处理、城镇再生水循环利用、固体废弃物综合利用和资源循环利用
十三、卫生健康
十四、养老托育
十五、供排水
十六、供热（含供热计量改造、长距离供热管道）
十七、供气
十八、国家级、省级产业园区基础设施
十九、城市更新
（一）城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造、老旧街区改造、老旧厂区改造
（二）城市公共空间功能提升及其他城市更新基础设施建设
二十、保障性住房
二十一、新型基础设施
（一）云计算、数据中心、工业互联网、算力设备及辅助设备基础设施
（二）铁路、港口、高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造
二十二、前瞻性、战略性新兴产业基础设施
（一）符合国家产业政策的重大集成电路产线及配套基础设施
（二）信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等相关产业基础设施。
分析人士指出，在这些增加领域中，较为集中的有两块，一是新兴产业基础设施，包括数字经济、低空经济、商业航天、北斗等，这有望带来“新基建”的新一轮升温；二是城市更新，包括旧改、棚改、城中村改造等，这有望在2025年提升各省财政撬动投资的能力。
同时，为提高专项债发行效率，《意见》表示，从北京、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖南、广东、四川等10省（市）以及河北雄安新区开始试点“自审自发”。即地区项目清单报经省级政府审核批准后可立即组织发行，而不再需要上报发改委、财政部审核。此外，专项债审核节奏也从原先的“一年一审”改为“常态化申报、按季度审核”，从而加快专项债项目审核效率。
三、项目资本金申报策划要点
从智库调研和实践案例总结，政府基建类项目申请发改立项、资本金资金支付立项之前，就需要通盘式、一站式考虑项目资金拼盘问题。
好记性不如烂笔头，各级操盘人员应该熟练掌握一下内容的编写。核心是“一案两书。”
最好是自己就能编写，具体走流程的时候，只需要相关机构、人等签字、盖章、付费等。以加快整个项目推进的速度。
“一案两书”是地方政府专项债券发行中的重要组成部分。
具体内容如下：
1、专项债券项目实施方案
类比于项目工程可行性研究报告，这是针对具体专项债券项目编制的实施方案，其中详细说明了项目的建设内容、资金筹措和使用情况、风险评估以及实施效果等。该方案需要包括以下内容：项目背景、建设内容和规模、投资估算和资金筹措方案、风险评估、实施计划、实施效果评估。
2、项目财务评价报告书
这是由持有会计牌照的会计师事务所编制的，主要对项目的财务状况进行评估，包括项目的盈利能力、偿债能力和持续经营能力等。该报告需要包括以下内容：项目概况、评估方法、财务状况分析、不确定性分析、结论和建议。
3、项目法律意见书
这是由持有法律牌照的律师事务所编制的，主要对专项债券的合法性、合规性和法律风险进行评估。该意见书需要包括以下内容：专项债券的合法性分析、合规性分析、法律风险评估、结论和建议。
特别提示：这些内容，同时也是银行、标债机构评估配套融资的核心文件依据。
项目资本金策划一般原则：
政府直接投资项目类：
若项目建设资金全部由政府直接投入，不需要融资，则专项债资金可全部视为项目资本金，比例为100%。若需要市场化融资，则专项债可作项目资本金，与其他政府出资资金共同组成项目资本金，并与项目总投中的债务融资形成相互占比关系。
政府控股或参股项目类：
对于政府控股或参股的项目，专项债资金可以作为政府股东方应出资的项目资本金。为了隔离存量城投公司名单制管理，必须新设立项目公司（最好是民企全资、再次混合公司，最次是城投新设），专项债资金作为股东方出资，必须以现金实缴资本方式注入项目公司。
注意：
会计账务处理：
专项债资金作为项目资本金，进入项目公司的所有者权益类别“实收资本”科目核算。
风险控制要求：
1、项目资本金占比比例不低于国务院关于具体行业资本金比例最低限的要求。在从项目开工建设开始到银行借款、有息融资全部还本付息完毕之前，在项目产生正向现金流之前期间，不得以任何方式抽回。
2、专项债资金作为资本金的，向财局申请审批后的下拨，一律由国库直接拨付给项目公司，电汇单用途：**项目投资款。并在对外使用支付前，完成会计记账入表、出具验资报告、交印花税、登记股东名册并签发股东证明等工作内容。
3、在建设期乃至项目产生正向现金流之前产生的利息以及还本需求，由作为投资主体的地方政府财政偿还，禁止由项目公司自己安排资金偿还。
4、专项债资金做资本金涉及的年度财政支付立项预算、本项目一书两案、项目发改委立项公告、工可研报告、省财政发行公告、资金下拨单、建筑劳务采购交易合同、监理报告、支付凭证以及统计台账、审计报告、在银行开立的资本金专户审批文件、账户月度流水和对账单等文件，指定专人，单独存档，专夹保管。以确保财政预算口径新增专项债资金做项目资本金符合分账管理、专款专用检查的、必须具备的要件。
总结：
Ø新增专项债做项目资本金，本身就是政府作为股东，向市场举债借钱做生意。按法理，未来专项债的还本付息属于财政股东的还款责任，不应该也不是项目公司-城投公司、混合公司、私营公司的还款责任。
Ø现在各级财政既要求分账管理，又要求优先还款，还要利息由项目公司承担，与法与规与理狗屁不通。
敢问：凭什么把股东责任和义务转嫁到项目公司这个法人实体？凭什么损害项目公司其他股东、外部第三方利害关系人的利益？
难道就凭手中的行政权力吗？政企不分在这一刻具象化了。
大人们，时代已经变了。
《三体》有云：我消灭你，与你无关。
时代的列车在呼啸前进，挥一挥手，不带走一片云彩。
当然，也不会主动跟你说一声“さよなら ”（撒呦哪啦）。