2024年《政府工作报告》中提出，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，2024年先发行1万亿元。由此开启了我国新一轮特别国债的发行。本文通过对关注度较高的几个问题予以解读，从而更好地了解和认识超长期特别国债。
目录
一、超长期特别国债的发行背景
二、此次特别国债为何特别强调超长期？
三、超长期特别国债支持领域和使用效益
四、超长期特别国债申报的相关要点
五、关于超长期特别国债与其他专项资金组合使用分析
正文
一、超长期特别国债的发行背景
“国债”是国家为筹集财政资金而发行的政府债券，具有最高的信用度，被公认为是最安全的投资工具。
“超长期”主要指期限为10年及以上的国债，相较中短期国债，“超长期”国债能够在一定程度上缓解中短期偿债压力，以时间换空间。
“特别”体现在国债用途上，主要是为服务特定政策、支持特定用途而发行。普通国债通常以市场化公开发行为主，投资主体范围较广，而特别国债主要采取定向发行的模式，投资者主要为国有商业银行。
特别国债是在特殊时期发行的具有特殊用途的国债，一般专款专用、用途灵活、不列入财政赤字。由于只在特殊时期发行，特别国债发行次数相对较少。我国只在1998年、2007年及2020年发行过特别国债，以及于2017年、2022年分别续发过一次特别国债，1998年、2007年及2020年特别国债的发行背景各不相同。
2024年超长期特别国债发行的背景：首先，经济增长面临较多的难题，比如有效需求不足，部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性与不确定性上升等，在此背景下，宏观稳增长必要性上升，需要强化宏观逆周期调控和跨周期调节；其次，财政部提出，积极财政将适度加力，但当前地方政府面临较大的债务压力，而中央则存在加杠杆的空间，受积极财政政策的推动，中央采取加大杠杆的方式；再者，当前我国处于经济新旧动能转换的特殊时期，中央经济工作会议提出经济工作要“坚持稳中求进、以进促稳、先立后破”，超长期特别国债的发行着力于新动能的提升和经济的稳定发展，是对中央经济工作会议精神的落实和部署；此外，我国当前正处于国际环境深刻变化的时期，我国需要牢牢把握发展的主动权，综合统筹发展和安全，需要切实推动国家重大战略部署实施，提升国家安全建设能力。
二、此次特别国债为何特别强调超长期？
期限超过 10 年的国债称为长期国债，超长期国债是指期限超过 10 年的国债，超长期国债方面，我国历史上曾发行过 15 年期、20 年期、30 年期和 50 年期的国债，特别国债中也有超过 10 年甚至到 30 年的债券，而2024年《政府工作报告》中特别强调特别国债为超长期国债，主要具有以下几方面的意义：
一是，突出特别国债期限为超长期，有利于增强稳经济增长的信心。中央通过发行超长期国债，有利于缓解我国中短期财政压力，增加中长期经济建设的资金来源；同时，由于当前地方财政压力突出，部分特别国债将转移支付给地方使用，发行超长期特别国债也有利于增强地方稳增长的信心；
二是，特别国债突出超长期将有利于保障国家重大战略的实施和重大领域安全能力建设。超长期特别国债专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，这些领域潜在建设需求巨大、投入周期长，超长期特别国债的发行有利于支持和匹配这些领域相关项目的建设运营，系统性地解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金缺口，从而为这些领域和项目的建设提供了有力的资金保障；
三是，特别国债突出超长期也有利于调动民间资本等社会资本参与的积极性。超长期特别国债形成的中央预算内资金，将通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，对民间资本等社会资本发挥积极的投资引导作用和撬动作用。
三、超长期特别国债支持领域和使用效益
首先，科技创新、城乡融合发展、区域协调发展是国家重大战略，中共二十大报告中将科教兴国、乡村振兴、区域协调发展作为重要的战略实施，粮食能源安全、人口高质量发展则涉及到重点领域安全能力建设，这些领域事关强国建设和民族复兴，属于强国建设和民族复兴进程中的大事难事，需要国家集中力量、加大攻坚，持续用力、久久为功。而特别国债的发行可以解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从而在加快强国建设和民族复兴进程中发挥重要作用。
其次，超长期特别国债常态化发行将会增加对科技创新、基础设施、生态环境、民生保障等领域的有效供给。
再者，特别国债的发行还可以与其他政策一起发挥协同效应，从而更好地推动政策的落实和政策目标的实现。比如，2024年3月13日，国务院发布的《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》提出，以节能降碳、超低排放、安全生产、数字化转型、智能化升级为重要方向，聚焦钢铁、有色、石化、化工、建材、电力、机械、航空、船舶、轻纺、电子等重点行业，大力推动生产设备、用能设备、发输配电设备等更新和技术改造。2024年5月23日，工信部印发《工业重点行业领域设备更新和技术改造指南》，推动工业领域大规模设备更新，明确设备更新领域重点行业、重点目标和重点方向。2025年1月8日，国家发展改革委 财政部印发《关于2025年加力扩围实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》（发改环资〔2025〕13号），将大幅增加超长期特别国债资金规模，加力扩围实施“两新”工作。
2025年，我国将增加发行超长期特别国债。更大力度支持“两重”建设，加力扩围实施“两新”工作。在去年提前下达今年约1000亿元项目清单的基础上，近期将再下达一批项目清单，推动尽快形成实物工作量。“两新”工作惠民举措也将更加有力，比如将设备更新支持范围扩大至电子信息、安全生产、设施农业等领域。
2025年“两重”部分细分领域投向及新增方向详见可参考本人之前公众号文章，此处不再展开。
2025年“两新”之设备更新领域项目谋划依然以《工业重点行业领域设备更新和技术改造指南》（工信厅规〔2024〕33号）为重要依据。值得注意的是，设备更新项目申报过程中，领域符合属于一票否决项，需要根据备案证的名字以及备案内容所对应的更新设备，在《工业重点行业领域设备更新和技术改造指南》选择领域二级选择。
四、超长期特别国债申报的相关事宜
1.谋划项目前置要求
申报要求原则上应为“十四五”规划、国务院及国务院有关部门批复的重点专项规划和区域规划或省级规划和相关实施方案中的重点项目。新开工项目要求前期研究论证充分，具备一定的前期工作基础，能够在2025年一季度前开工建设。在建项目的开工时间应在2023年1月1日之后，能在2025年形成较大实物工作量。已完工或投资完成额超80%的项目不得报送（在50%以内比较好）。同时要严格落实各渠道建设资金，确保项目资金拼盘完整闭合。
2.申报流程
申报流程进入申报期后，项目单位根据申报通知要求，准备符合申报条件的项目同时从线上（国家重大建设项目库）和线下（项目单行材料）两条线进行申报；由发改部门会同行业主管部门对照专项管理办法和申报通知要求逐级审核、逐级上报。
线上：拟申报中央预算内投资项目基本信息，由项目申报单位经互联网端口录入国家重大建设项目库（https://kpp.ndrc.gov.cn/），并推送至属地发改部门；由属地发改部门会同行业主管部门进行筛选审核，并将最终通过审核的项目纳入国家三年滚动计划库，逐级推送。
线下：项目业主单位准备项目申报材料，包括资金申请报告、项目审批（核准、备案）文件、真实性说明、资金承诺函等单行材料，同步报送至属地发改部门。最终由省级发展改革部门汇总上报国家发展改革委进行项目审核，确定支持项目清单。
3.资金申请报告主要内容：
结合项目实际，参考发改办投资〔2024〕1049号文所列报告格式内容执行（由于中央预算内投资资金申请报告的编写和批复，均应按照该文执行，因此建议2025年以后的项目全部按1049号文执行）。
最新要求！国家发展改革委办公厅关于印发中央预算内投资资金申请报告编写和批复格式文本的通知（发改办投资〔2024〕1049号）
4.审核要点
项目汇总申报单位依托在线平台（国家重大建设项目库），对申请专项投资的项目开展审核，并对审查结果和申报材料的真实性、合规性负责。审核后将符合条件的项目，推送至年度投资计划申报区，上报专项年度投资计划申请报告、绩效目标表并附项目资金申请报告。
审核要点包括：
（1）项目是否纳入国家重大建设项目库和三年滚动投资计划；
（2）项目是否符合支持范围；
（3）项目是否具有项目代码，通过在线平台核验项目代码真实性以及申报材料与在线平台上的项目信息是否一致；
（4）项目是否重复申报；
（5）项目单位是否被列入严重失信主体名单；
（6）申报投资是否符合支持标准；
（7）项目是否完成审批、核准或备案程序；
（8）原则上支持计划新开工、续建项目，不得用于已完工项目，计划新开工项目前期工作条件是否成熟、具备开工条件。在建项目各项建设手续是否完备，是否投资计划一经下达即可开工建设；
（9）资金拼盘是否完整，地方建设资金是否落实；
（10）相关附件表格填报是否规范等。
五、关于超长期特别国债与其他专项资金组合使用分析
1.专项资金定义：
关于超长期特别国债与其他专项资金组合使用分析，我们先将专项资金的范围限定在中央预算内资金和政府专项债，然后在推理其他更广泛的资金拼盘模式。
2.超长期特别国债与其他专项资金组合分析
（1）结论
先说结论，结论如下表所示：
| 序号 | 专项资金组合 | 政策符合性 |
| 1 | 超长期特别国债+中央预算内资金 | × |
| 2 | 中央预算内资金专项1+中央预算内资金专项2 | × |
| 3 | 超长期特别国债+专项债 | √ |
| 4 | 中央预算内资金+专项债 | √ |
（2）结论分析背景
分析背景1：财政有“四本账”，分别是：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。有兴趣的朋友可以翻看我以前文章。
政府投融资、工程咨询、中央资金申报必备知识——财政“四本账”
分析背景2：根据中央预算内资金专项管理办法，要求项目不得安排已纳入中央预算内投资其他专项或中央财政资金支持范围的建设内容。
分析背景3：一级政府一级预算，中央预算内资金属于中央层面一般公共预算，超长期特别国债属于中央层面政府性基金预算；政府专项债属于地方政府的政府性基金预算。
（3）结论分析过程
1）中央预算内资金的不同专项均属于中央一般公共预算范围，不可重复申报；
2）中央预算内资金和超长期特别国债虽然属于不同账本，但仍归结于中央财政资金，所以不可同时申请。
3）中央预算内资金和超长期特别国债属于中央财政资金，地方政府专项债属于地方政府性基金预算，一级政府一级预算，二者组合不冲突。当然，超长期特别国债和专项债的组合，更多是“两重”领域与专项债结合，“两新”与专项债结合比较少。此外，中央预算内资金和超长期国债需要资金申请报告，专项债需要“一案两书”，相关内容材料扥不同。
（4）专项资金组合分析推演
根据上述推理逻辑，也可以推导其他中央和地方财政资金，如技改资金、财政贴息等与超长期国债或中央预算内资金的组合使用是否妥当，以及资金拼盘是否合理。此处不再过多赘述。
如果有不妥之处，恳请批评指正。学无先后，达者为先。