近年来，我国城市化高速发展，农村大量的劳动力、资金等经济发展要素从农村流向城市，这在很大程度上推动了城市化的发展，但也造成了农村经济发展缺乏活力和乡村地区的全面衰退现象，土地资源的开发和利用面临着新的挑战和问题。为了更好地保护土地资源，提高土地利用效率，我国推出了全域土地综合整治项目。
政策背景
2024年8月，自然资源部印发《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》(自然资发〔2024〕149号)（以下简称《意见》），为全域土地综合整治工作从部分地区试点向全国层面全面推开提供了政策指导。
2024年12月，自然资源部办公厅印发《全域土地综合整治实施指南（试行）》（自然资办发〔2024〕57号），旨在为各地的全域土地综合整治实施工作提供行动指南，要求各地在实施过程中要因地制宜、稳妥有序推进，严格落实群众全过程参与机制，切实维护群众合法权益，加强风险源头防控，坚决杜绝“刮风”搞运动。
2025年中央一号文件延续了对“全域土地综合整治”的政策聚焦，标志着这一战略从试点探索进入全面深化阶段，为全方位推进高质量发展、促进乡村全面振兴提供有力支撑。
一、什么是全域土地综合整治
根据《全域土地综合整治实施指南(试行)》，全域土地综合整治是以国土空间规划为依据，在一定区域范围内，统筹推进农用地整治、建设用地整理和生态保护修复等，优化生产、生活、生态空间布局，提升空间功能和价值，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善生产生活条件和生态环境，助推乡村全面振兴、城乡融合发展等战略落地实施的一项空间治理活动。
二、全域土地综合整治的实施程序
全域土地综合整治实施程序一般包括省级整体部署、市级过程监管、县域统筹谋划、实施方案编制与报批、项目管理等。流程示意图如下：
三、实施方案编制与报批技术路线
四 、全域土地综合整治项目如何与超长期国债、专项债和中央预算内等资金相结合
（一）资金功能定位与组合逻辑
1. 超长期特别国债：国家战略的长期支撑
功能定位：中央财政发行的战略性融资工具，期限20-50年，重点支持国家重大战略（如粮食安全、生态修复）和长周期项目（如新能源基建、城市地下管网改造）。资金由中央统借统还，地方无需直接承担偿债压力。
适用场景：
生态修复：如矿山修复、流域治理等公益性项目（例：福建省泉州市跨乡镇项目通过超长期国债支持生态修复，新增耕地3300亩）。
粮食产能提升：高标准农田连片整治（要求连片面积≥5000亩），匹配《全国高标准农田建设规划》。
2. 专项债：市场化运作的核心工具
功能定位：地方政府为有收益的公益性项目发行的债券，需通过项目收益（如土地指标交易、产业运营）覆盖本息，期限5-30年，2025年新增“新质生产力”领域支持（如数据中心、智慧交通）。
适用场景：
土地指标交易：占补平衡、增减挂钩指标收益（例：广东省梅州市项目专项债本息100%依赖水田指标交易收入）。
产业配套：园区基础设施、农文旅设施（例：浙江省科技创新产业园专项债占比30%，依赖租金收入）。
3. 中央预算内资金：托底民生的无偿支持
功能定位：中央财政无偿拨款，重点投向纯公益性短板领域（如老旧小区改造、农村饮水安全），无需偿还但需专款专用，2025年规模达7350亿元。
适用场景：
耕地保护：直接补助耕地质量提升（1500-2000元/亩）。
农村人居环境整治：如垃圾处理、污水管网建设（例：东北老旧小区改造中央资金占比80%）。
（二）资金协同模式与典型案例
1. 分模块组合融资
模式：将项目拆分为公益性、准公益性、经营性模块，匹配不同资金：
公益性模块（生态修复）：中央预算内资金+超长期国债（例：福建省泉州市项目中央资金10%+国债20%）。
准公益性模块（高标准农田）：专项债+政策性贷款（例：广东省始兴县项目专项债30%+农发行贷款40%）。
经营性模块（农文旅）：社会资本+市场化融资（例：浙江某农文旅项目社会资本占比50%）。
2. 资金拼盘杠杆撬动
资本金结构：中央预算内资金或地方财政作为启动资金（20%-30%），专项债和超长期国债为主融资工具（50%-70%），剩余由政策性贷款补充。
典型案例：广东省廉江市项目通过专项债融资8.3亿元，撬动社会资本7.6亿元，杠杆比例1:0.9。
3. 收益闭环设计
土地指标反哺：通过整治新增耕地/建设用地指标，专项债还款依赖指标交易（例：梅州市项目年化收益率6.5%）。
产业收益联动：生态修复项目导入光伏农业、碳汇交易，收益反哺公益性投入（例：福建泉州项目亩产值从2500元升至2万元）。
（三）操作要点与风险规避
1. 申报协同与合规性
避免重复申报：同一子项目不得同时申请三类资金（如生态修复模块仅用国债，基础设施模块用专项债）。
材料规范：超长期国债需绑定国家级规划（如“十四五”重大工程），专项债需提供收益覆盖证明（≥1.2倍）。
2.风险缓释机制
资金监管：设立分账专户（专项债收益账户、国债专户独立核算），防止挪用。
绩效挂钩：按耕地质量等级、项目进度拨付资金，未达标则扣减尾款。
（四）典型全域土地整治案例详解
1. 广东省始兴县顿岗镇项目
资金结构：政策性银行资金（农发行30亿元授信）+专项债（30%）+财政奖补（20%）+社会资本（20%）。
收益模式：土地指标交易（占补平衡、增减挂钩）+农文旅运营（民宿、农业观光）。
创新点：
政企银协同：省级专班统筹，农发行提前介入融资设计。
产业融合：整治与未来社区、数字化项目打包，提升综合收益。
2. 福建省泉州市跨乡镇项目
资金组合：超长期国债（20%）+农发行贷款（3.8亿元）+社会资本（40%）。
成效：新增耕地3300亩，导入现代农业（亩产值2万元），生态修复区开发碳汇交易。
3. 浙江省某科技创新产业园
资金拼盘：专项债（30%）+中央预算内资金（20%）+社会资本（50%）。
收益闭环：租金收入（60%）+股权分红（40%），专项债通过REITs退出。
（五）未来趋势与政策建议
1. 创新融资工具：探索“整治+碳汇交易”“整治+REITs”，将生态价值转化为现金流（例：林业碳汇质押贷款）。
2. 政策红利期利用：2025年超长期国债额度1.3万亿、专项债4.4万亿，优先申报连片整治、设备更新类项目。
3. 跨区域统筹：跨乡镇打包项目，扩大指标交易范围（例：泉州市项目覆盖3个乡镇，指标统筹使用）。
通过以上模式，全域土地整治可实现“中央资金保底线、专项债促发展、市场化资金提效益”的可持续闭环。
2025年将安排超长期特别国债1.3万亿，中央预算内投资7350亿，专项债4.4万亿！围绕粮食产能提升县9大支撑性重大工程项目给予不低于每年1000亿的专项信贷资金。此外，自然资源部、国开行、农发行及多省已发布开展全域土地综合整治试点项目通知，明确政策性金融资金对全域土地综合整治项目的重点投向及支持措施。2025年乡村建设项目入库储备、国家发改委城市更新中央预算内投资专项管理暂行办法（征求意见）、“两重”“两新”项目范围扩大及部分省份重大项目储备谋划等政策文件的发布，超长期特别国债、专项债券、中央预算内投资、政策性银行资金，已成为构建起推动经济社会发展的政策体系并形成推动项目顺利实施的资金拼盘。