（一）定义

地方债，全称是“地方政府债券”，是地方政府向社会公开借钱的一种方式，其发行主体是地方政府，资金主要用于公益性项目。根据债务的形成原因，分为显性债务和隐性债务。

地方债主要作用如下：

推动基础设施建设：交通、能源、水利等基础设施的完善对于地方经济的长期发展至关重要。通过发行地方债筹集资金，可以加快公路、铁路、桥梁、地铁等项目的推进，改善地方的投资环境。

促进公共服务提升：教育、医疗、文化等公共服务领域的发展需要大量资金投入。地方债为建设学校、医院、文化场馆等提供了资金支持，提高了公共服务的质量和覆盖面。

应对突发事件和经济波动：在自然灾害等突发事件发生时，地方债可以迅速筹集资金用于救灾和重建工作，帮助地方尽快恢复正常生产生活秩序。在经济面临下行压力时，发行地方债加大投资力度，能刺激经济增长，稳定就业。

（二）地方债化债的背景

2.1债务风险方面

隐性债务规模大：截至2023年末，全国隐性债务余额为14.3万亿元。隐性债务规模以及增速往往比显性债务高很多，其背后通常伴有违规行为，如违规担保、明股实债、承诺固定收益以及兜底回购等，风险高于地方政府显性债务。

存在“爆雷”风险：一些地方隐性债务规模大、利息负担重，如果不能有效化解，可能会出现无法按时偿还债务的情况，引发债务违约，进而对地方政府信用和金融市场稳定造成冲击。

金融系统压力大：隐性债务占据了银行系统大量的风险资产额度，在风险控制的前提下，占用了本可以支持企业、支持私有部门的资金，导致对私有部门的信贷挤出现象，影响金融系统对实体经济的支持作用。

2.2财政压力方面

偿债支出与高额利息：隐性债务相较于地方政府的一般债和专项债来说，债务期限较短、利率较高，使得地方政府受到偿债支出和高额利息支出的影响，难以腾出资金进行经济发展和提升公共服务质量，制约了地方政府的有效财力。

土地财政不可持续：过去地方政府债务的积累在一定程度上以土地财政为基础，近年来房地产市场面临调整，土地出让收入大幅下滑，地方政府通过卖地来偿还债务的能力减弱，债务压力凸显。

2.3经济发展方面

释放资金用于发展：通过化债，如以低利率的专项债置换高利率的隐性债务等方式，可以减轻地方政府的债务负担，释放原本被债务占用的资源，使地方政府有更多资金投入到基础设施建设、公共服务、产业升级等领域，从而刺激经济增长。

稳定市场信心：有效化解地方债风险，有助于稳定市场预期和信心，为经济发展创造良好的金融环境和社会环境，促进投资和消费，推动经济的持续健康发展。

（三）什么是隐形债务？

地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务限额之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。

3.1形成原因

经济发展需求：在经济发展过程中，工业化和城市化加速推进，需要大量资金用于基础设施建设等，地方政府为弥补财政缺口，通过各种方式举债，导致隐性债务增长。

财政体制因素：分税制改革后，中央与地方政府责任划分不匹配，地方政府承担较多经济建设任务但缺乏相应独立财权，资金缺口难以通过正规渠道弥补，促使隐性债务规模扩张。

债务管理问题：地方政府债务管理存在缺位，对资金使用和偿还缺乏中长期计划、预算约束和严格的监管机制，信息披露不健全，项目审批和效益评价机制不完善，导致债务管理缺乏有效监管。

融资渠道限制：受预算法等限制，地方政府正规融资渠道有限，难以满足资金需求，只能借助投融资平台等非正规渠道融资，且存在责任主体不明确、管理基础薄弱等问题，易引发隐性债务。

行政职能与政绩考核：行政职能转变不到位，地方政府投资行为不规范，存在“越位”和“缺位”问题。同时，以GDP增长为主的政绩考核模式，使地方政府有盲目举债融资的动机，增加了隐性债务发生概率。

3.2风险特征

规模与压力：债务规模大，增长速度快，还本付息压力大。

土地财政依赖：对土地财政依赖严重，土地出让收入是重要偿还来源，但其不稳定性导致债务风险不断累积。

专项债风险：专项债风险隐患集聚，隐性金融分权和隐性担保松弛了专项债的市场配置和风险识别机制。

隐蔽性与集中度：种类繁多，隐蔽性强，风险集中度高，区域差异明显。

融资平台问题：地方融资平台融资目的发生变化，由“基础设施投资”转变为“借新债、还旧债”，债务风险急剧上升。

（四）地方化债措施

4.1.财政资金安排

预算调整：地方政府可以通过调整财政预算，合理安排资金用于偿还债务。例如，在编制年度预算时，适当压缩一些非必要的行政支出项目，如减少不必要的会议、培训、公务接待等费用，将节省下来的资金用于债务偿还。

盘活存量资金：对财政存量资金进行全面清理，包括各部门的结转结余资金。有些资金可能由于项目进度缓慢、预算安排不合理等原因长期闲置，将这些资金集中起来可以用于偿还债务。例如，一些地方政府对过去多年的专项资金结余进行清查，把闲置资金重新分配用于偿还到期债务。

4.2资产处置与资源整合

出售国有资产：地方政府可以通过出售部分国有资产来筹集偿债资金。这包括闲置的土地、房产、国有企业股权等。例如，对于一些地理位置不佳、长期闲置的政府办公用房或经营性房产，可以通过公开拍卖的方式出售，将所得资金用于偿还债务。

资源整合利用：整合地方政府拥有的各类资源，如新能源开发资源（风光等资源）、旅游资源、矿产资源等，通过合理开发和运营，将资源转化为经济收益用于偿债。例如，一些地方政府对当地的旅游景区进行整合，引入专业的旅游运营企业，通过景区门票收入、旅游项目开发等方式获取资金来偿还债务。

4.3债务重组与置换

债务展期和降息：与债权人协商，对现有债务进行展期，延长还款期限，减轻短期偿债压力。同时，争取降低债务利息，减少利息支出。例如，对于一些即将到期但偿还困难的债务，与银行等金融机构协商，将还款期限延长3-5年，并适当降低利率，使债务偿还计划更加合理。

债券置换：通过发行新的债券来置换旧的高成本或短期债务。例如，发行长期限、低利率的地方政府专项债券，置换地方融资平台的高息短期债务，优化债务结构，降低偿债成本。

4.4经济发展带动偿债能力提升

产业升级与税收增长：推动地方产业升级，培育新兴产业，增加税收收入。例如，地方政府可以加大对高新技术产业的扶持力度，建设产业园区，吸引高科技企业入驻。随着这些企业的发展壮大，税收收入会相应增加，为偿还债务提供资金支持。

加强基础设施建设效益提升：合理规划基础设施建设，提高项目的经济效益和社会效益。比如，建设交通枢纽项目时，要充分考虑项目对周边地区的经济带动作用，通过促进区域经济发展，间接增加财政收入用于偿债。

4.5加强债务管理和监督机制

债务限额管理：严格执行债务限额管理制度，控制债务规模的不合理增长。地方政府应根据自身的财政承受能力和经济发展水平，合理确定债务限额，确保债务规模在可控范围内。

建立健全债务监测体系：利用现代信息技术，建立全面、实时的债务监测系统，对债务的规模、结构、资金使用情况等进行动态监测。这样可以及时发现债务风险隐患，提前采取措施进行防范和化解。

（五）国家关于地方化债举措

5.1债务置换措施

增加地方政府债务限额置换：一次性增加6万亿元债务限额，分三年安排，2024至2026年每年2万亿元，支持地方用于置换各类隐性债务。

专项债券置换：2024至2028年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化债，五年累计可置换存量隐性债务4万亿元。明确2029年及以后年度到期的2万亿元棚户区改造存量隐性债务，可按原合同约定履行偿还责任。

5.2强化监督管理

完善常态化监测机制：加强部门间信息共享和协同监管，统一认识、统一口径、统一监管，形成监管合力，全口径监测地方政府债务情况。

健全监督问责机制：推动出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决查处问责违法违规行为。督促省级政府健全责任追究机制，对继续违法违规举债违规行为，发现一起、查处一起、问责一起，做到终身问责、倒查责任。

专项债管理机制：2024 年底，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，实行专项债券投向领域 “负面清单” 管理，未纳入 “负面清单” 的项目均可申请专项债券资金；同时扩大专项债用作项目资本金的范围，还下放专项债券审核权，允许十个省市与雄安新区开展专项债券项目 “自审自发” 试点。

5.3遏制债务增量

硬化预算约束：要求严格地方建设项目审核，管控新增项目融资的金融“闸门”，强化地方国有企事业单位债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。

规范融资平台公司融资管理：严禁新设融资平台公司，规范融资平台公司融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩。

5.4存量债务化解

建立债务违约处置机制：坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险，防范“处置风险的风险”。

推动平台公司转型：分类推进融资平台公司市场化转型，妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离融资平台公司政府融资职能，防止地方国有企业和事业单位“平台化”。